我國(guó)不安全食品召回管理體系初探

    2009年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，確定了從"農(nóng)田到餐桌"的全過(guò)程監(jiān)管制度，并且首次以法律的形式規(guī)定了食品召回制度，但我國(guó)的食品召回制度還有很多地方需要我們進(jìn)行不斷地研究和完善。

    一、我國(guó)關(guān)于食品召回的相關(guān)規(guī)定

    所謂食品召回制度，是指食品的生產(chǎn)商、銷售商或進(jìn)口商在其生產(chǎn)、銷售或進(jìn)口的食品存在可能危害消費(fèi)者健康或任何其他不符合法律、法規(guī)規(guī)定的缺陷時(shí)，依法向政府相關(guān)部門報(bào)告，及時(shí)通知消費(fèi)者，并從消費(fèi)者手中回收問(wèn)題食品，予以更換、賠償，以保護(hù)消費(fèi)者的健康、安全及合法權(quán)利的一種制度。

    2007年7月26日實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》）,以行政法規(guī)的形式規(guī)定了產(chǎn)品召回制度。

    2007年8月27日實(shí)施的《食品召回管理規(guī)定》，明確了不安全食品的定義和范圍、不安全食品危害分級(jí)，規(guī)定了食品召回的管理體制、食品安全信息管理、食品安全危害調(diào)查和評(píng)估、食品召回的實(shí)施（包括主動(dòng)召回、責(zé)令召回和召回結(jié)果評(píng)估與監(jiān)督及召回食品后的處理辦法）及法律責(zé)任。

    2009年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）,首次以法律的形式規(guī)定了不安全食品的召回制度，從而使食品召回制度在我國(guó)得以正式確立。《食品安全法》規(guī)定當(dāng)食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者，并記錄召回和通知的情況。當(dāng)食品經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即停止經(jīng)營(yíng)，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者，并記錄停止經(jīng)營(yíng)和通知的情況。食品生產(chǎn)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)召回的，應(yīng)當(dāng)立即召回。食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者未依照規(guī)定召回或者停止經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營(yíng)。

    2009年7月20日實(shí)施的《食品安全法實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定：依照《食品安全法》第五十三條規(guī)定被召回的食品，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行無(wú)害化處理或者予以銷毀，防止其再次流入市場(chǎng)。對(duì)因標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)或者說(shuō)明書(shū)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)而被召回的食品，食品生產(chǎn)者在采取補(bǔ)救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續(xù)銷售，在銷售時(shí)應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者明示補(bǔ)救措施。縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)將食品生產(chǎn)者召回的不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品情況，以及食品經(jīng)營(yíng)者停止經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品情況，記入食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者食品安全信用檔案。

    二、我國(guó)食品召回制度的特點(diǎn)

    一是首次以法律的形式確立了食品召回制度。食品召回制度明確規(guī)定了食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的不安全食品的義務(wù)，以及不履行相應(yīng)義務(wù)將承擔(dān)的法律責(zé)任。

    二是明確規(guī)定了召回的形式。分為企業(yè)主動(dòng)召回和監(jiān)督管理部門責(zé)令召回兩種形式，其中以企業(yè)主動(dòng)召回為主。

    三是明確了不履行召回義務(wù)的法律責(zé)任。食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者在有關(guān)主管部門責(zé)令召回或者停止經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品后，仍拒不召回或者停止經(jīng)營(yíng)的，由有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)分工，沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品。

    違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足1萬(wàn)元的，處以2000元以上5萬(wàn)元以下的罰款；貨值金額達(dá)到1萬(wàn)元以上的，處以貨值金額5倍以上10倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。

    四是引入了懲罰性賠償。《食品安全法》規(guī)定生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金。

    五是規(guī)范了食品召回程序。國(guó)家質(zhì)檢總局頒布實(shí)施的《食品召回管理規(guī)定》規(guī)定了食品召回的管理體制、食品安全信息管理、食品安全危害調(diào)查和評(píng)估、食品召回的實(shí)施（包括主動(dòng)召回、責(zé)令召回和召回結(jié)果評(píng)估與監(jiān)督及召回食品后處理）及法律責(zé)任。

    六是明確了對(duì)召回食品的處理。《食品安全法實(shí)施條例》規(guī)定了對(duì)被召回食品的處理辦法，并且對(duì)處理辦法進(jìn)行了分類和細(xì)化。

    三、我國(guó)現(xiàn)行食品召回制度的不足

    《食品安全法》及其實(shí)施條例等法律、法規(guī)和規(guī)章制度雖然對(duì)不安全食品的召回制度進(jìn)行了一系列的布署，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的不安全食品召回制度在法律體系、理論研究、技術(shù)投入等方面還存在一定的不足。

    （一）、食品召回體系不完善

    一是法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，需要補(bǔ)充配套的規(guī)章制度。我國(guó)的食品召回制度規(guī)定了食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)不安全食品時(shí)的相關(guān)義務(wù)，但沒(méi)有明確召回的程序、時(shí)限、不安全食品的分級(jí)等，在具體執(zhí)行中存在一定的難度。目前，除了國(guó)家質(zhì)檢總局在《食品安全法》實(shí)施前頒布的《食品召回管理規(guī)定》外，尚沒(méi)有完善的規(guī)章制度對(duì)不安全食品的召回進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定。

    二是法律規(guī)定的食品召回范圍過(guò)于狹窄。《食品安全法》規(guī)定的食品召回范圍是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品；《特別規(guī)定》、《食品召回管理規(guī)定》等規(guī)定的食品召回范圍是存在安全隱患，可能對(duì)人體健康和生命安全造成損害的食品。很明顯，后者的范圍大于前者，更有利于保護(hù)消費(fèi)者的健康和權(quán)益，但前者是法律且實(shí)施在后，根據(jù)法律位階的規(guī)定，確定食品召回的范圍時(shí)應(yīng)以《食品安全法》為依據(jù)。

    （二）、尚未針對(duì)食品召回工作建立科學(xué)的技術(shù)支撐體系

    食品召回制度需要政府有更加高效、完善的檢測(cè)技術(shù)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在食品危害分析、檢測(cè)等方面的能力還比較薄弱，無(wú)法給食品召回管理提供有效的技術(shù)支撐。

    （三）、將不安全食品決定權(quán)下放企業(yè)，不利于對(duì)食品進(jìn)行有效監(jiān)管

    《食品安全法》中的相關(guān)規(guī)定將食品是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)交由企業(yè)判定，使企業(yè)具有了較大的自主權(quán)，但有些企業(yè)很可能在利益的驅(qū)使下認(rèn)定其生產(chǎn)的不合格食品為合格食品。此外，由于企業(yè)自身檢測(cè)技術(shù)的局限性，有時(shí)很難準(zhǔn)確地判定食品的危害程度，這將不利于我國(guó)有關(guān)部門對(duì)食品召回進(jìn)行有效監(jiān)管。

    （四）、缺乏對(duì)出口食品召回的相關(guān)規(guī)定

    《食品安全法》第五十條第三款規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營(yíng)。

    可以看出，《食品安全法》賦予了質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督的權(quán)力，但沒(méi)有賦予出入境檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)出口不安全食品召回的權(quán)力。因此，《食品安全法》目前只是將不安全食品召回的范圍局限在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)、銷售的食品，對(duì)出入境的食品召回未進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。

    四、借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全我國(guó)食品召回法律體系

    1.明確不安全食品的范圍。借鑒國(guó)外的相關(guān)規(guī)定，將不安全食品定義為有證據(jù)證明對(duì)人體健康已經(jīng)或可能造成危害的食品，包括已經(jīng)誘發(fā)食品污染、食源性疾病或?qū)θ梭w健康造成危害甚至死亡的食品；可能引發(fā)食品污染、食源性疾病或?qū)θ梭w健康造成危害的食品；含有對(duì)特定人群可能引發(fā)健康危害的成分而在食品標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)上未予以標(biāo)識(shí)，或標(biāo)識(shí)不全、不明確的食品；有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的其他不安全食品。

    2.明確不安全食品召回的管理機(jī)關(guān)。應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家質(zhì)檢總局和食品藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)職責(zé)分工，分別負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍內(nèi)的不安全食品召回工作，工商行政管理部門在食品召回過(guò)程中予以協(xié)助。

    3.加大技術(shù)投入的力度。對(duì)于不安全食品的判定及其危害分析、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)建立在一定的技術(shù)基礎(chǔ)上，沒(méi)有先進(jìn)的技術(shù)支撐，很難有效地對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督管理和切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的利益。此外，我國(guó)對(duì)食品的安全分析剛剛起步，更應(yīng)該加大技術(shù)投入的力度，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，制定出完整的技術(shù)研究體系。

    4.明確不安全食品的召回程序。根據(jù)不安全食品危害程度將食品召回分為不同等級(jí)，并采取不同的召回措施；明確不安全食品的危害判定由監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，企業(yè)負(fù)責(zé)按照監(jiān)督管理部門的要求采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，并及時(shí)向監(jiān)督管理部門報(bào)告相關(guān)情況；明確不安全食品召回的期限、步驟等，保證不安全食品在最短的時(shí)間內(nèi)被召回，減少對(duì)消費(fèi)者的損害。

    5.規(guī)定對(duì)出口食品的召回制度。在食品出口后，企業(yè)、有關(guān)監(jiān)督管理部門、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等單位發(fā)現(xiàn)食品的某種成分或超過(guò)一定指標(biāo)含量的成分可能對(duì)人體安全造成損害時(shí)，需要出入境檢驗(yàn)檢疫部門通知企業(yè)將已出口的食品召回，但目前《食品安全法》及其實(shí)施條例中沒(méi)有明確的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)完善這方面的規(guī)定條款。

    6.完善懲罰性賠償制度。懲罰性賠償對(duì)生產(chǎn)和銷售危險(xiǎn)產(chǎn)品的企業(yè)已經(jīng)日益發(fā)揮出威懾作用。懲罰性賠償主要針對(duì)加害人主觀上有嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)、惡意或根本無(wú)視受害人合法權(quán)益的行為，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步完善相應(yīng)的懲罰細(xì)則，使其發(fā)揮出更大的警示作用。